Comment sont appréhendés les risques et les crises en France aujourd'hui ?

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Les risques majeurs et les crises se définissent aussi par un ensemble de corps de métiers qui sont au service de la prévention et de la gestion de tels phénomènes. Typologie des risques, typologie des crises, typologie des métiers, typologie des acteurs... Cela tend à se complexifier, d'autant plus que de nouveaux acteurs se retrouvent directement impactés.

Introduction

Notre objet de travail est celui des risques dits majeurs : c'est la possibilité d’un évènement d’origine naturelle ou anthropique, dont les effets peuvent mettre en jeu un grand nombre de personnes, occasionner des dommages importants et dépasser les capacités de réaction de la société (source Préfecture de l'Yonne). Cette notion est intimement liée à celle du territoire. C’est la confrontation d’un aléa peu fréquent avec des enjeux très graves, dans une zone qui implique des enjeux environnementaux, humains, culturels, et économiques. Le Que sais-je ? Les risques naturels (2005) l'explique :

• l’aléa est la probabilité d’un événement qui peut affecter le système naturel ou technologique
• les enjeux sont « les personnes, les biens, les équipements, l’environnement menacé par l’aléa, et susceptibles de subir des dommages et des préjudices ». Un séisme survenant en plein désert présente un risque faible. À Alger comme à Nice, et à magnitude égale, le risque est majeur
• la vulnérabilité « mesure les conséquences dommageables de l’événement sur les enjeux concernés ». On parle de vulnérabilité humaine, socioéconomique et environnementale. La connaissance des processus en action, de la nature et de l’importance des enjeux, permet d’appréhender le risque et la vulnérabilité.

En France, la sécurité des biens et des personnes face aux menaces potentiellement catastrophiques se décompose en trois domaines : prévention et gestion des risques majeurs, gestion de crise, post-crise et relèvement post-catastrophe. Les deux premiers de ces champs d’action sont fortement encadrés par le législateur. Magali Reghezza-Zitt and Ihnji Jon

Division des champs d'action, mutliplicité des acteurs, division des interventions selon les domaines de la sécurité, division horizontale des compétences (sur un territoire ou dans une organisation), division des zones d'exercice de l'action elles-mêmes divisée en périmètres plus petits. Cette fragmentation des compétences couplée à la division temporelle et spatiale des actions rend peu lisible "qui fait quoi ?" dans la gestion des risques et des crises aujourd'hui.

Les questions du pouvoir, de la gouvernance, et de la responsabilité viennent se surajouter dans un système d'action déjà complexe. En France, la sécurité est associée à un mode de décision centralisé. En parallèle, l'aménagement du territoire tend à se localiser, et beaucoup de frottements apparaissent entre la gestion centrale et la gestion locale. Nous nous situons ici à des échelles nationale et territoriale, mais en rajoutant les échelles européennes et mondiales, la répartition de l'autorité et des compétences devient impossible à cartographier tant la complexité est grande.

Les sept axes de la politique de prévention des risques majeurs en France aujourd'hui

(source : Réseau Canopée) À chaque axe correspond des directives, des plans d'action, des formations, des outils, et des métiers spécifiques :

1. La connaissance des phénomènes, de l’aléa et du risque : elle permet la prévision et la surveillance (par exemple, les cartes de vigilance de météo-France).
2. Le système d’alerte d’un danger aux populations : le signal d’alerte est le même sur tout le territoire : il est émis par des sirènes diffusant trois séquences sonores successives de 1 mn 41 s chacune et séparées entre elles par un intervalle de 5 secondes. La population doit avant tout se mettre à l’abri dans un bâtiment et en outre, se mettre à l’écoute de la radio pour prendre les consignes des autorités.
3. L’information préventive et l’éducation : le Dicrim (Document d’information communal sur les risques majeurs), les programmes scolaires depuis 1993. Depuis 2002, il devrait y avoir dans chaque établissement scolaire un Plan particulier de mise en sûreté.
4. La prise en compte des risques dans l’aménagement : des PPR (Plan de prévention des risques naturels, loi de 1995) élaborés par les préfets et annexés aux PLU (Plan local d’urbanisme) ont pour objectif de contrôler le développement dans les zones exposées à un risque. Des PPRT (Plan de prévention des risques technologiques, 2003) sont aussi progressivement mis en place. Une législation concerne les établissements industriels dangereux depuis 1976. Les ICPE (Installation classée pour la protection de l’environnement), et spécialement les plus dangereux, classés Seveso I et II, sont particulièrement contrôlés.
5. La mitigation ou réduction de la vulnérabilité : elle implique les professionnels (entreprises du bâtiment, industriels…) et les particuliers.
6. La planification de l’organisation des secours : elle peut aller du plan communal de sauvegarde jusqu’au plan Orsec déclenché par le préfet. Celui-ci peut s’accompagner d’un PPI (Plan particulier d’intervention) pour les établissements classés Seveso, les barrages hydro-électriques ou les sites nucléaires.
7. La prise en compte du retour d’expérience pour améliorer la prévention et la gestion des risques.

Gestion des risques majeurs : quels types, quels acteurs, quels métiers ?

La prévention et la gestion des risques regroupent l’ensemble des mesures de veille et d’alerte, de prévision, d’information, d’annonce, d’atténuation des menaces (mitigation), de limitation de l’exposition et de réduction de la vulnérabilité.

Les types de risques

La typologie des risques est celle des aléas prévisibles sur le territoire ; il y a autant de types de risques que de types d'aléas. Sachant que cette typologie n'est pas fixe, elle change selon l'évolution de nos sociétés (source site du Gouvernement).

• Risques naturels prévisibles sur le territoire français : les inondations, les avalanches, les tsunamis, les sécheresses, les canicules, les grands froids, les séismes, les éruptions volcaniques, les mouvements de terrain, les feux de forêt, les cyclones et les tempêtes.
• Risques technologiques, liés à la manipulation, au transport ou au stockage de substances dangereuses pour la santé et l’environnement : le risque nucléaire, le risque industriel, le risques minier, le risque lié au transport de matières dangereuses et le risque de rupture de barrage.
• Cyber risques, qui sont les cyber-attaques sur des systèmes informatiques : cyber-criminalité, atteinte à l'image, espionnage et sabotage.
• Risques sanitaires, qui se caractérisent par une menace directe sur le santé des populations (que ce soit une menace immédiate ou long terme) nécessitant une réponse particulière du système de santé. Principalement le risque pandémique (grippe, Ebola, Covid), la pollution de l'air, et l'épizootie (maladie animale).
• Menace terroriste, qui est un type de risque à part entière car il mobilise des métiers, des plans, et des réponses particulières. Le terrorisme n'est pas considéré comme un potentiel risque majeur, mais rentre dans le champ d'application du Plan Particulier de Mise en Sûreté (PPMS) pour les accidents majeurs.

Les spécificités des risques majeurs

Le risque majeur correspond à cette même typologie, c'est ses modalités qui sont différentes : un risque est majeur si un évènement est considéré à la fois très dangereux (fortes conséquences) et rare (faible probabilité d'occurrence). Le risque majeur implique des enjeux collectifs sur notre environnement, des impacts sur les personnes et des dommages à grande échelle. En fait c'est le risque de ce qui provoquera une crise certaine : les effets d'un risque majeur dépassent les capacités de réaction des instances directement concernées. Plus les aléas sont intenses et fréquents, et plus les enjeux vulnérables, plus les risques sont majeurs.

La courbe de Farmer est une courbe empirique qui permet de mettre en rapport la probabilité des risques et de leurs conséquences pour déterminer ce qui est un haut risque (au-dessus de la courbe) ou un risque bas (en-dessous de la courbe). Faire ce calcul permet de définir ce qui est acceptable ou non. Un risque est défini comme acceptable lorsque l'on consent à vivre avec, en contrepartie d'un bénéfice et dans la mesure où il est contrôlé (qu'il soit majeur ou non). Selon Framer, il n'existe pas de risque inacceptable a priori puisqu'on peut agir dessus pour le rendre acceptable, même un risque majeur. Mais plus un risque est à la fois fréquent et grave, plus il peut devenir inacceptable.

 

La difficulté de ce modèle est que l'acceptabilité (c'est-à-dire ce que la société tolère) dépend de critères socio-économiques complexes à définir, et très changeants. En effet, on peut voir que l'acceptabilité d'une catastrophe qui fait beaucoup de victimes est moindre par rapport à une multitude de risques diffus dont les effets cumulés sont identiques voire supérieurs. Cité dans un cours sur les risques par le Collège de France :

D’après l’université de Louvain, les grandes catastrophes naturelles ont provoqué en France, de 1960 à 2000, 783 décès, alors que durant la même période, selon la sécurité routière, la route a tué 462 648 personnes.

Un autre facteur d'acceptabilité du risque est la perception de le subir : un risque involontaire, sur lequel on n'a pas la main, sera plus craint que le risque dit volontaire (comme les excès de vitesse et la consommation de tabac).

Enfin, on peut domestiquer un risque en s'y habituant, à l'image des populations qui vivent sur les pentes du Vésuve. Si un risque, même majeur, fait partie de son environnement, l'individu s'y soustrait plus facilement qu'à des risques considérés comme nouveaux.

Les métiers

Les métiers de la surveillance et de la prévention sont surtout des métiers d'experts, qu'ils soient mobilisés par les pouvoirs publics ou par les entreprises. Ce sont pour la plupart des scientifiques, des experts, des techniciens qui ont des compétences spécifiques à certains risques ou à certains aspects de la gestion des risques.

Les acteurs économiques

La liste (des acteurs de la sécurité) est très longue : ministères, administrations, services déconcentrés de l’État, établissements publics territoriaux, collectivités territoriales, acteurs économiques publics et privés. On note le rôle particulier des gestionnaires de réseaux critiques (énergie, transports, télécommunication, etc.).

En dehors des métiers propres à la gestion des risques, il y a beaucoup d'acteurs concernés par les risques et la sécurité, notamment les grandes entreprises qui ont un rôle grandissant dans la mesure où elles sont responsables de la vulnérabilité de leurs infrastructures, de l'impact de leur activité sur l'environnement naturel et humain (RSE, risque climatique, risque industriel), et peuvent jouer un rôle clé dans la solidarité nationale au moment des crises (production de données, mise à disposition de ressources...). Les services de l’État insistent sur la question de la sécurité économique, de la continuité d’activité des entreprises, et du redémarrage rapide en cas de crise majeure. Une crise majeure entraînant des dégâts économiques forts, notamment sur la question du tourisme et de la continuité d'activité, les entreprises sont de plus en plus intégrées dans les dispositifs sécuritaires et de résilience (par exemple le SGDZS accompagne les entreprises dans la construction de la Plan de Continuité d'Activité)

Le Plan de Continuité d'Activité (PCA) est un des piliers de la gestion des risques et des crises, à l'intersection entre les deux. Celui-ci représente « l’ensemble des mesures visant à assurer, selon divers scénarios de crises, y compris face à des chocs extrêmes, le maintien, le cas échéant de façon temporaire selon un mode dégradé, des prestations de services ou d’autres tâches opérationnelles essentielles ou importantes de l’entreprise, puis la reprise planifiée des activités » (Guide pour réaliser un plan de continuité d’activité, secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, édition 2013, p. 4).

Les petites et moyennes entreprises, dans la mesure où elles sont sur un territoire, ont les mêmes responsabilités vis-à-vis de leur environnement et de la continuité d'activité. Pour autant, du fait de la disproportion des moyens humains, techniques et financiers entre les grands groupes et les PME/TPE, il apparaît difficile d'intégrer ces dernières dans les dispositifs de résilience du territoire.

Mais la différence entre l'acteur public et privé est fondamentale puisque le premier est le garant de l'intérêt général, comme le rappelle la géographe Magali Reghezza-Zitt et l'urbaniste Ihnji Jon dans l'article « Gestion des risques et des crises, entre gouvernance de la sécurité et gouvernance territoriale. Ce que la résilience change (ou pas) en Île-de-France » (2018). Des enjeux politiques de coopération ou de conflit entre le public et le privé émergent :

[La puissance publique] travaille à la résilience du territoire, alors que les entreprises ont pour objectif leur propre résilience. Si la résilience économique est une composante fondamentale de la résilience d’un système socio-spatial, l’intérêt de l’entreprise peut entrer en contradiction avec l’objectif de résilience territoriale, ce qui impose des arbitrages politiques, et donc, à nouveau, une ingérence du régalien.

En dehors de la question de la continuité d'activité, celle de la vulnérabilité des infrastructures et des opérateurs de réseaux.

Le rôle nouveau des populations

La population doit aussi agir dans la prévention du risque, notamment dans la réduction de la vulnérabilité. En effet, depuis un texte de loi de 2005, les individus sont en partie responsables de leur propre sécurité. Une enquête Épiseine menée en Île-de-France sur le risque inondation explique l'évolution des orientations de la gestion des risques :

ces orientations [de gestion du risque] se sont déployées pendant très longtemps dans un paradigme technique de maîtrise de l’aléa, via la réalisation d’ouvrages hydrauliques. Depuis quelques décennies (ce qui n’est pas un temps long à l’échelle des changements de mentalité), ce pilier de la maîtrise de l’aléa (non remis en cause) s’est vu complété par la maîtrise de l’urbanisation puis, plus récemment par la gestion de crise et enfin la résilience, tout en élargissant la responsabilité de la gestion à tous (la place du « citoyen » dans la gestion de crise de la loi de 2005).

Si la loi a changé, les mentalités elles évoluent sur un temps plus long, que ce soit du côté des citoyens qui s'engagent difficilement, ou des acteurs publics qui tardent à donner les moyens réels aux gens pour s'approprier la gestion des risques. En effet, intégrer les populations dans la gestion des risques suppose la mise en place de dispositifs démocratiques qui permettent aux citoyens d'agir et de décider en connaissance :

La responsabilité de la gestion du risque inondation est partiellement transférée aux citoyens, sans que les outils d’exercice de cette responsabilité ne soient véritablement mis en place. La concertation, par exemple, se limite bien souvent à des réunions publiques et est très loin d’une réponse co-construite avec les représentants et les acteurs de la société civile, à même d’en constituer les relais. Étude Episeine

Pour autant, les sondages montrent un état d’esprit des populations très marqué par la vision régalienne et descendante, avec une volonté d’engagement faible malgré une volonté exprimée d’être mieux informés. Ces enjeux ont fait émerger le terme de culture du risque pour caractériser à la fois la connaissance et les habitudes liées à l'appréhension des risques dans le quotidien des gens. Nous verrons que ce terme fait débat et qu'il n'est pas bien défini.

Agir : prévention, préparation, atténuation, information

Pour réduire le risque, il est possible d’agir soit sur l’aléa (probabilité d’occurrence d’un événement et intensité de cet événement), soit sur les enjeux (nombre et vulnérabilité des populations, logements et installations) soumis à cet aléa. Assurance et prévention des catastrophes naturelles et technologiques, Céline Grislain-Letrémy, Vie & sciences de l'entreprise, 2014/1 (N° 197), pages 60 à 81

Il apparaît que les logiques dominantes de prévention et d'atténuation, focalisées sur l'aléa, laissent progressivement la place à celle de la résilience focalisée sur les enjeux humains et matériels (information, préparation, réduction de la vulnérabilité).

[...] un changement de paradigme en cours dans la gestion des risques, de la gestion très centralisée et focalisée sur la protection vers le développement de la résilience individuelle et collective. Enquête Épiseine

La résilience suppose une forme d'acceptation des chocs, et de préparation des territoires à les supporter et s'y adapter. Si tant est que les chocs ne soient pas trop destructeurs, pour laisser de l'espace et du temps aux choses et aux gens pour s'y adapter et retrouver un équilibre après. La résilience s'articule forcément avec la gestion de crise, celle-ci étant présentée comme un état de fait ou un état potentiel qu'il s'agit non pas d'éviter mais d'appréhender au mieux pour qu'elle ait le moins d'impact possible dans le temps et l'espace.

Au tournant du 21e siècle, face à des risques de plus en plus complexes et incertains, (…) s’affirme en effet l’idée qu’il ne s’agit plus tant de « lutter contre » que de « vivre avec » les risques. (…) À l’issue du Sommet de Johannesburg, la résilience qui participe justement d’une acceptation des risques de catastrophe apparaît d’ores et déjà comme un « élément essentiel à la construction d’un monde plus sûr au XXIe siècle » (Nations unies, 2002). Béatrice Quenault, « De Hyōgo à Sendai, la résilience comme impératif d’adaptation aux risques de catastrophe : nouvelle valeur universelle ou gouvernement par la catastrophe ? », 2015

Gestion de crise : quels types, quels acteurs, quels métiers ?

La gouvernance dans la crise

L'État a un rôle central dans la gestion des crises, et chaque échelon est impliqué selon les échelles des décisions à prendre et des procédures à mettre en place. C'est l'État qui coordonne les différents corps de gouvernement et les acteurs impliqués :

Les métiers de l'urgence

Sous l'autorité du préfet, les services de sécurité civile gèrent l'organisation des secours pour faire face aux événements de la crise : il s'agit de coordonner efficacement les moyens, la logistique et les acteurs en définissant les tâches et responsabilités de chacun.

La gestion de crise articule un ensemble de moyens et d’actions visant à assurer la sécurité civile et la sécurité publique, lors d’événements suffisamment graves pour désorganiser un système territorial. Sécurité civile et sécurité publique ne s’exercent pas seulement en situation exceptionnelle : la gestion de crise n’est donc qu’une partie d’un dispositif de sécurité et de défense nationale beaucoup plus large.

La sécurité civile, incarnée notamment par les Sapeurs-Pompiers (mais aussi des pilotes, des mécaniciens, des dronistes...), se mobilisent dans l'urgence pour assurer les secours aux populations, mais ils jouent aussi un rôle dans l'avant-crise (formations et sensibilisation aux risques) et l'après-crise (aide aux victimes et retours d'expérience).

La sécurité publique, plus généralement appelée "forces de l'ordre", correspond aussi à une large gamme de métiers (policiers, gendarmes, gardes pénitentiaires, techniciens, agents des douanes...), et vont aussi intervenir dans l'urgence pour faire face aux catastrophes.

L'armée peut aussi être appelée en renfort lors de crises majeures. Par exemple lors des inondations dans le Var en 2010, l'armée a contribué avec des hélicoptères pour aider les pompiers à sauver les populations sinistrées.

Sans oublier les métiers de la santé, amenés à se mobiliser plus largement lors des crises sanitaires, mais aussi dans la gestion des victimes lors de catastrophes.

Ces métiers de l'urgence portent mal leur nom. En fait elle doivent articuler deux temporalités : le temps long et le temps court. Le temps long de la préparation, de la planification, de l'exercice ; le temps court de l'intervention.

Nouveaux métiers de gestion de crise, nouvelles postures

À chaque crise, de nouveaux besoins de compétences et de nouvelles postures émergent, qui peuvent se perpétuer et redessiner les métiers. Un certain nombre de nouveaux métiers apparaissent au moment des crises, que ce soit pour les gérer de manière ponctuelle, au coeur de l'urgence, ou à plus long terme pour être en charge d'une politique des crises. Les progrès technologiques et l'évolution de la société incitent à créer des nouveaux métiers spécifiques à la crise, ou à modifier les postures de certains métiers confrontés à la crise.

Plus particulièrement, les outils numériques ont fait émerger de nouveaux métiers et modifient les rôles de certains métiers dans les crises.

La société civile

La société civile est considérée de plus en plus comme un acteur à part entière dans la gestion de crise. Les associations (comme la Croix-Rouge) et les collectifs (comme les tiers-lieux) jouent un rôle indispensable pour aider les populations dans la catastrophe, mais aussi les habitants qui s'auto-organisent pour faire face aux crises. Les entretiens menés auprès de divers professionnels de gestion de crise ont fait ressortir leur méfiance vis-à-vis de l'implication des individus (notamment à cause des dérives des réseaux sociaux), qui rajoute une couche d'incertitude et de complexité dans leur gestion des événements. Société civile, habitant, population, citoyens... les termes sont multiples pour qualifier les gens dans la crise.

C'est quoi "la société civile" ?

La société civile est une expression politique qui recouvre des choses très différentes, et a beaucoup évolué au fil des philosophies politiques modernes. Dominique Colas retrace l'histoire de cette expression : d'abord considérée comme la société des citoyens, sous les même droits communs, la société civile va ensuite recouvrir

Habitant, sinistré : de l'entité abstraite et passive à l'acteur de son territoire

Relèvement post-crise

Ce champ est beaucoup moins investi par les pouvoirs publics, et se voit souvent réduit à la question de l'indemnisation. Mais la pression des acteurs de l'urbanisme et de l'assurance, ainsi que des injonctions européennes à la reconstruction préventive, participent à une attention de plus en plus importante portée sur ce volet des crises. L'État joue quand même un rôle important dans le relèvement économique, en mobilisant notamment des fonds spécifiques de solidarité nationale, en assurant une grande partie des indemnités (l'État est responsable des coûts publics en cas de catastrophes naturelles, et il avance les indemnités en cas de catastrophes technologiques, qui elles mobilisent aussi les entreprises concernées par l'accident), et en réadaptant les mesures de prévention et d'information.

Le système des assurances

La reconstruction : les enjeux de l'aménagement du territoire

Les opérateurs de réseaux, l'urbanisation, les infrastructures.

Notes

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